作者：楊朝霞（北京林業大學生態文明研究院副院長、生態法研究中心主任、教授、博士研究生導師）；林禹秋（北京林業大學生態文明建設與管理博士后）

　　國家公園是自然之瑰寶、人類之福祉。我國實行國家公園體制，目的是保持自然生態系統的原真性和完整性，保護生物多樣性，保護生態安全屏障，給子孫后代留下珍貴的自然資產。國家公園既不同于重在保護的自然保護區，也不同于重在利用的旅游風景區，它是國家為保護一個或多個典型生態系統的完整性和原真性，同時為公眾從事生態旅游、科學研究、自然教育、休憩娛樂等親近自然的活動提供機會和場所而劃定的需要特殊管理的自然區域。實行國家公園體制，是自然保護地建設從自發走向自覺、從分散走向體系的智慧之舉，是填補我國保護大面積自然生態系統結構性缺漏的必然選擇。

　　自2013年黨的十八屆三中全會《決定》正式提出“建立國家公園體制”、2015年13部委聯合印發《建立國家公園體制試點方案》以來，我國的國家公園建設取得了重大進展，生態保護成效顯著，大熊貓、東北虎豹、藏羚羊等旗艦物種種群數量得以恢復，生物多樣性穩定增加，生態功能持續向好。例如，大熊貓野外種群數量從20世紀80年代的約1100只增長到目前的近1900只。根據國務院2022年批復的《國家公園空間布局方案》，我國已規劃布局49個國家公園候選區（包含正式設立的首批5個國家公園），總面積約110萬平方公里，到2035年全部建成，中國國家公園保護面積的總體規模將位居全球第一。2024年9月，十四屆全國人大常委會第十一次會議首次審議了國家公園法草案（以下簡稱“一審稿”）。同年12月，十四屆全國人大常委會第十三次會議對國家公園法草案進行二次審議（以下簡稱“二審稿”）。草案不僅采用了“自上而下”與“自下而上”相結合的國家公園設立模式，而且特別注重保護和發展的統籌兼顧和對策措施的因地因時制宜，摒棄了“一刀切”思維，是第三代環境法的最新代表性成果。

　　準確界定國家公園的概念

　　如何準確界定國家公園的概念，清晰厘定其與自然保護區、自然公園等其他自然保護地類型的關系，是在法治軌道上高質量推進國家公園建設必須解決的理論基礎和前提問題。

　　一是構成和功能不同。在我國的自然保護地體系中，國家公園處于主體地位，在維護國家生態安全關鍵區域中居首要地位，在保護最珍貴、最重要生物多樣性集中分布區中居主導地位，可以說在構成和功能上遠比自然保護區、自然公園復雜、多樣。根據《國家公園設立規范》的規定和環境、資源、生態“一體三用”或“一體三面”論的原理，國家公園是具有突出生態服務功能（保護生物多樣性、涵養水源等），同時兼有重要資源功能（野生動植物資源豐富）和獨特環境功能（自然景觀罕見）的特殊區域。與此相對應，自然保護區、自然公園則是主要擁有其中一種典型功能的特殊區域。例如，根據《自然保護區條例》第10條規定，自然保護區是只需具有重要生態服務功能（有代表性的自然生態系統）、資源供給功能（珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區域）、環境景觀功能（有特殊意義的自然遺跡）中的一種典型功能的特殊區域，可根據保護對象的不同分為生態系統保護區、生物物種保護區和自然遺跡保護區等不同類型。其次，根據《風景名勝區條例》《森林公園管理辦法》等規定，自然公園則是具有顯著景觀資源功能的特殊自然區域，如風景名勝區、森林公園、濕地公園、地質公園、水利風景區等。

　　二是尺度和地位不同。國家公園具有生態重要性、面積廣闊性、國家代表性、全民公益性等典型特征，在規模上遠比自然保護區、自然公園要大，在地位上也比自然保護區、自然公園要高。根據《國家公園設立規范》的規定，國家公園的準入條件有兩個：一個是國家代表性。要求擬設立的國家公園是具有國家代表意義的自然生態系統，或者具有中國特有和重點保護野生動植物物種的集聚區，且同時具有全國乃至全球意義的自然景觀和自然文化遺產的區域。具體可分為生態系統代表性（如生態系統類型為中國特有，具有稀缺性）、生物物種代表性（如至少具有一種傘護種或者旗艦種）、自然景觀獨特性（具有中國乃至世界罕見的自然景觀和自然遺跡）等三個方面的要求。另一個是生態重要性。要求擬設立的國家公園的生態區位極為重要，能夠維持大面積自然生態系統結構和大尺度生態過程的完整狀態，地帶性生物多樣性極為富集，大部分區域保持原始自然風貌，或者雖輕微受損但經修復可恢復自然狀態的區域，生態服務功能顯著。具體可分為生態系統完整性（自然生態系統的組成要素和生態過程完整）、生態系統原真性（生態系統與生態過程大部分保持自然特征和進展演替狀態）、面積規模大型性（可確保大尺度生態過程完整）等三個方面的要求。相比而言，自然保護區和自然公園的準入條件要低很多。例如，三江源國家公園就是地球第三極青藏高原高寒生態系統大尺度保護的典范，它不僅是全球生物多樣性熱點地區，也是我國重要的生態安全屏障，保護面積達19.07萬平方公里，實現了對長江、黃河、瀾滄江源頭的整體保護。

　　在法律設計上，應該說“二審稿”第2條關于國家公園的概念并未全面、精準揭示國家公園的本質特征，不足以清晰界分其與自然保護區、自然公園等其他自然保護地類型的區別。為此，建議將第2條進一步修改細化。

　　進一步完善國家公園法草案

　　除了基本概念的清晰界定外，建議國家公園法草案重點在以下幾方面作進一步完善：

　　一是原則性地規定國家公園的候選門檻和退出機制。符合什么條件才能設立為國家公園，是高質量推進國家公園建設要解決的首要問題。對此，世界自然保護聯盟（IUCN）曾先后于1969年和1971年兩次對國家公園的設立條件與屬性特征提出了具體建議，如存在未受人為開發或居住而改變的生態系統空間，該處的生物、地貌與棲息地等均具特殊科學性、教育性及游憩吸引力，面積不少于1000公頃等。建議借鑒國際經驗，對國家公園標準體系和技術規范的主要內容和基本要求作出綱領性回應，原則性地規定入選國家公園候選區的準入“門檻”。另外，對于將來可能不符合條件的國家公園，也應設有相應的評估和退出機制。

　　二是確認公民享用國家公園的環境權。環境權是公民享用良好環境的權利，包括潔凈空氣權、清潔水環境權、通風權、采光權、環境安寧權、景觀環境權等。在國家公園法中賦予公民環境權（特別是景觀環境權）是對生態文明核心理念“良好生態環境是最普惠的民生福祉”的權利表達，有利于把建設美麗中國戰略轉化為全體人民的自覺行動。

　　三是對核心保護區和一般控制區范圍的劃定，增設約束性、程序性、技術性要求，防止出現無序分區的亂象。分區保護是國家公園法的核心制度，如何合理劃定核心保護區和一般控制區的空間范圍是分區保護制度設計的重中之重。然而，目前在技術規范上既無類似《國家公園設立規范》的規范性文件。建議明確授權國務院國家公園主管部門制定國家公園分區規范，或者規定《國家公園設立規范》增設功能分區的技術要求。

　　四是進一步理順國家公園監管的體制機制，明確國家公園管理機構的監管和執法職責，強化部門和區域協同。建議借鑒環境保護法第24條關于環境監察機構職責和自然保護區條例第22條關于自然保護區管理機構職責的規定，明確國家公園管理機構統一負責國家公園范圍內生態保護修復、資源合理利用、環境污染防治等相關領域在產權行使（代為履行自然資源國家所有者職責）、監測預警、自然教育、現場檢查、執法查處等方面的監管和執法職責。

　　五是確認和發揮司法機制維護國家和社會公共利益的作用，規定破壞國家公園自然資源和生態環境的廣義公益訴訟制度。公益訴訟是以司法機制維護國家和社會公共利益的核心制度，在廣義上包括國有自然資源資產管理部門提起的國有自然資源資產損害賠償訴訟，生態環境監管部門提起的生態環境損害賠償訴訟，環保組織提起的環境民事公益訴訟以及檢察機關提起的檢察公益訴訟等。建議借鑒環境保護法第58條和礦產資源法第74條等立法經驗，明確規定對破壞國家公園自然資源和生態環境，損害國家利益、社會公共利益的行為，人民檢察院、法律規定的機關和有關組織可以依法向人民法院提起訴訟。

　　六是調整法律責任罰款模式，提升罰款額度，增設代履行的行政強制執行方式。按照“二審稿”第27、54、57條的規定，違法在國家公園核心保護區修筑設施或者進行工程建設，造成生態破壞的，處以100萬元以上500萬元以下的罰款；為維護國家安全、實施國家重大戰略和重大基礎設施建設而從事前述違法建設活動的，處以10萬元以上50萬元以下的罰款，此二者均不足以制裁和威懾違法行為。建議廢棄單一固定數距罰款模式，按照責罰相當原則，改為采用數距模式和比例模式相結合的復合罰款模式。例如，對于第一種違法情形，按照項目總投資額的5%-10%處以罰款，但最低不得低于100萬元。此外，違法行為人破壞生態環境，逾期不予修復的，還應增設代履行的行政強制執行方式。

　　生態環境是關系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關系民生的重大社會問題。務必抓住時代機遇，以習近平生態文明思想為指導，夯實理論基礎，制定好國家公園法和生態環境法典相關條款，精心打造具有中國特色、世界意義的國家公園法律規范體系，在法治軌道上高質量推進國家公園建設。

　　[本文系國家社科基金重點項目《生態文明理念的環境法學闡釋研究》（23AFX022）的中期研究成果。]